Проекти передбачають ряд податкових та митних пільг для підприємств, які будуть працювати в індустріальних парках. Добре це чи погано? Що нам говорять економічна теорія та світовий досвід?
Якщо подивитися історію терміна, то індустріальний парк — це певна територія, спеціально призначена для промислового використання (див. ухвалу тут і тут). Таке виділення традиційно робиться для полегшення логістичних операцій, хоча іноді бувають і інші причини — наприклад, політичне співробітництво (між Північною і Південною Кореєю — Кесон, Китаєм і Сінгапуром - Suzhou). Саме питання зручного доступу до інфраструктури, сировини і робочої сили, а також можливості вивезення готової продукції і приділяється основна увага. Податкових та митних пільг зазвичай немає, хоча бувають винятки.
Те, що пропонується в Україні, насправді не є «класичним" індустріальним парком, а поверненням того, що вже було — вільні економічні зони і території пріоритетного розвитку. VoxUkraine вже писав, що, на нашу думку, їх створення завдало країні більше шкоди, ніж користі. Питання не тільки в наявності можливості несплати податків і зборів у бюджет, що скорочує державні доходи, а насамперед у створенні нерівних правил гри, від яких страждає вся економіка.
Одна з причин, чому політики в усьому світі люблять просувати податкові пільги під тим чи іншим соусом (спеціальні вільні економічні зони, ТПР, індустріальні парки тощо) — складність розрахунку їх впливу на економіку. В реальності пільга бізнесу на певну суму податків еквівалентна з точки зору економіки субсидії на аналогічну суму. У той же час, субсидію можна побачити і посперечатися, вона є найкращим застосуванням наявних ресурсів, дійсно ефект для економіки буде вище, ніж при направленні цих коштів, скажімо, на освіту розбудова інфраструктурних об'єктів. А в разі податкової пільги витрати не настільки очевидні — і, отже, набагато важче оцінити її доцільність і ефект.
Порівняння: TRIC і Україна
Щоб показати різницю між пропонованими законопроектами і тим, як працюють індустріальні парки в інших країнах, візьмемо приклад Tahoe Reno Industrial Center (TRIC) в штаті Невада, який приводиться в якості прикладу одним з прихильників ідеї індустріальних парків в Україні — депутатом Галасюком.
По-перше, створення індустріального центру передували переговори між представниками штату і компанією Tesla, де компанія взяла на себе зобов'язання щодо інвестицій у завод з виробництва літій-іонних акумуляторів для електромобілів і створення 6,5 тис. робочих місць. В Україні пропонується прийняти закон без початкових переговорів з потенційними інвесторами, тобто, не знаючи їх потреб.
По-друге, на основі пропозицій був проведений аналіз впливу приходу інвестора зовнішнім незалежним дослідницьким центром на замовлення штату. На сьогодні є певні сумніви в якості цього аналізу, зокрема, його оптимістичність і неврахування ряду витрат, які понесе штат. В Україні ми не маємо жодної оцінки можливого впливу цих законів, крім фрази «Проект Закону не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України та місцевих бюджетів" у пояснювальних записках до законопроектів.
По-третє, основними плюсами TRIC, згідно сайту центру, є податкові пільги, а доступ до залізничної колії, енерго-, водо - та газопостачання. У більш детальних проспектах в кінці (!) згадується низное податковий тиск, проте це — не для індустріальної зони, а для штату в цілому. В Україні проблеми з інфраструктурою та логістикою значні — за останніми даними Doing Business, Україна посідає 130 місце серед 168 країн за легкістю підключення до електромереж, значно поступаючись майже всім країнам-сусідам. У той же час, законопроекти з індустріальним паркам чомусь фокусуються на податках, а не на вирішенні проблем з інфраструктурою і логістикою.
| Економіка | Отримання дозволу на будівництво | Підключення до системи електропостачання | Реєстрація власності |
|---|---|---|---|
| Польша | 46 | 46 | 38 |
| Словаччина | 103 | 53 | 7 |
| Румунія | 95 | 134 | 57 |
| Білорусь | 28 | 24 | 5 |
| Російська Федерація | 115 | 30 | 9 |
| Молдова | 165 | 73 | 21 |
| Турция | 102 | 58 | 54 |
| Україна | 140 | 130 | 63 |
Нарешті, є заява Ілона Маска, власника компанії Tesla, що $1,3 млрд — це максимальний податковий стимул, який Tesla може отримати за 20 років, що в середньому становить $50-60 млн в рік, в той час як планований випуск продукції в технопарку — до $15 млрд на рік, тобто стимул — це лише 0,3%-0,4% від майбутніх доходів. Наявність податкового стимулу не вплинуло на рішення про відкриття заводу (дослівно: «It does not move the needle on economics").
Навіть за таких умов надання податкових пільг піддалося критиці американських дослідницьких центрів — наприклад Tax Foundation. А фактичний зростання кількості створених робочих місць значно відстає від плану.
Підсумовуючи вищесказане, українські «індустріальні парки" будуть скоріше нагадувати «вільні напівкримінальні зони" (за висловом Леоніда Кучми) або російське Сколково, а не індустріальний центр Ілона Маска.
Індустріалізація
Коли говорять про індустріальні парки, то, як випливає з самої назви, в першу чергу зосереджують на промисловості та промисловому розвитку на противагу розвитку інших видів економічної діяльності — наприклад, сільського господарства, транспорту або сектора IT. Тому результатом роботи парків повинна стати індустріалізація економіки за допомогою впливу держави.
Один з аргументів прихильників дирижизму, що економічний розвиток більшості успішних країн, особливо країн Південно-Східної Азії, йшло через розвиток переробної промисловості. Це дійсно так, що можна простежити на досвід Японії, Південної Кореї, Китаю та інших країн. Однак, таке зростання було:
- наслідком створених інституційних умов, таких як неупереджена судова система, рівний доступ до ресурсів (праця, земля, капітал), лібералізація зовнішньої торгівлі тощо;
- на основі переходу робочої сили з малопродуктивного сектора (переважно сільського господарства в промисловість.
Якщо ж умови для розвитку бізнесу не створені, то стабільного довгострокового зростання не досягти — це можна бачити на прикладах спроби індустріалізації Китаю і КНДР за радянським зразком. Формально, вага переробної промисловості у ВВП Китаю досяг пікового значення в 40% у 1978-1980 роках. Перший етап реформ Ден Сяопіна стартував у грудні 1978 року — тобто саме тоді, коли питома вага переробних галузей був найбільшим, однак сама промисловість залишалася дуже неефективною. З того моменту відбувалося скорочення частки переробної промисловості у ВВП Китаю.
Що стосується перетікання робочої сили в промисловість, то це — класичний рецепт економіки розвитку для країн, що розвиваються (див., напр., роботи Артура Льюїса). Наслідком цього є не тільки вища продуктивність праці, але і стимул до розвитку освіти, який підвищує майбутню продуктивність. Однак для сьогоднішньої України, з освіченою (принаймні за даними офіційної статистики. Якість освіти є окремим важливим питанням) робочою силою цей елемент не є основним двигуном до додаткового розвитку системи освіти і, відповідно, економіки знань.
Необхідно чітко усвідомлювати, в яких умовах розвивалися економіки Південної Кореї або Японії. На початку вони мали дуже мало як фізичного, так і людського капіталу. Люди були готові працювати по 10-12 годин на день з мізерною зарплатою і відсутністю соціального захисту. Японія перейшла з 48 на 40-годинний робочий тиждень тільки в 1990-е. Починали успішні «Азіатські тигри" з досить закритою економікою — наприклад, в 1950-е в Південній Кореї експорт становив лише 2% від ВВП і складався в основному з сільськогосподарських товарів, морепродуктів і продуктів добувної промисловості.
Розвиток промисловості починалося з легкої промисловості, яка є трудомісткою і яка могла швидко абсорбувати робочу силу по сільському господарству. Також важливо відзначити обмежену захист навколишнього середовища під час модернізації — одна з жертв, яку країни повинні були принести на цьому етапі розвитку. Крім того, стандарти соціального захисту в той час практично відсутні, що додатково зменшувало витрати виробників. У Китаї навіть зараз приблизно половина літніх людей в сільській місцевості не мають права на пенсію.
Україна вже є відкритою малою економікою (експорт / ВВП близько 50%) з тенденцією до зниження як загального населення, так і робочої сили. У сільському господарстві нашої країни працює близько 17% робочої сили — це більше, ніж у більшості країн Центральної і Східної Європи, але значно менше, ніж на початку індустріалізації інших країн. Значна частина зайнятості українців — у секторі послуг, насамперед у торгівлі. Для порівняння — в Південній Кореї в 1963 році (початок активного росту) зайнятість у сільському господарстві становила 63,4% (див. тут, ст. 480), а в Китаї навіть у 1990 році (більше десяти років після початку реформ) — 53,4%.
У багатьох країнах в останні десятиліття спостерігається деіндустріалізація, тобто скорочення частки обробної промисловості в ВВП або частки зайнятості в обробній промисловості. Це пояснюється насамперед швидкими темпами зростання продуктивності у промисловості й більш активним попитом на робочу силу з боку сектора послуг. Переміщення виробництва в країни з низькою вартістю робочої сили теж має місце, однак не є визначальним. Наприклад, у Китаї зменшення ваги обробної промисловості у ВВП йде від початку ринкових реформ та залучення прямих іноземних інвестицій (ПІІ) і виробництв. Більшість економістів не вважають цей тренд загрозливим, хоча є і альтернативні думки щодо впливу таких тенденцій на країни, що розвиваються.
Так що навряд чи шлях, який пройшли країни Південно-Східної Азії 40-50 років тому, є прийнятним для України в сьогоднішньому світі — особливо враховуючи нашу структуру населення і відкритість економіки.
Історії (не) успіху: що на зворотному боці медалі?
Досить поширеним аргументом на користь індустріальних парків або будь-яких інших преференцій є історії успіху країн, які такі преференції ввели. Але про невдачі ніхто не згадує. Таким чином, робиться висновок, що саме ці преференції стали причиною «економічного дива". Аналогічно, розглянувши успіх людей, які виграли в лотерею, можна було б зробити висновок, що найкращий спосіб забезпечити себе — це грати в лотерею.
Часто дії влади, успішні в одній країні, не мають подібного результату в інший. Так, Китай часто наводять як приклад успішного використання спеціальних економічних зон (СЕЗ). Дослідження Chee Kian Leong (2013) показує, що, дійсно, вступ 4 ВЕЗ у Китаї в 1980 р. і ще 14 СЕЗ в 1984 р., ймовірно, мало позитивний вплив на економічний розвиток КНР. У той же час, Індія ввела першу СЕЗ (точніше, зону переробки на експорт, export processing zone (EPZ) ще в 1965 році, що не призвело до наслідків, подібних китайським. Більш того, вага Індії в світовій торгівлі впала з 2% у 1950-х до 0,5% у 1980-х. Дослідження підкреслює, що успіх СЕЗ нерозривно пов'язаний із загальною лібералізацією зовнішньої торгівлі. Зростання експорту має позитивний ефект на економічне зростання, однак при відсутності інших реформ цей вплив досить незначно.
Оптимальним підходом до оцінки впливу преференцій є дослідження не поодиноких випадків, а цілої сукупності таких експериментів. Так само, як і у випадку з лотереєю, слід знати вартість квитків і їх кількість для того, щоб оцінити, чи є гра принаймні в середньому економічно вигідною. На жаль, на практиці такий підхід стикається з проблемою, що у кожної країни свій набір початкових ресурсів і політик. Незважаючи на ці обмеження, існує ряд досліджень впливу податкових преференцій на економічні показники, зокрема — прямі іноземні інвестиції (ПІІ), валове нагромадження основного капіталу (ВНОК), витрати на дослідження і розробки (R&D).
За результатами мета-аналізу на основі 25 статей про вплив податкового навантаження на ПІІ, у більшості досліджень виявлена значимаая зворотний зв'язок між цими показниками з еластичністю на рівні 3,3. Тобто, 1% зменшення податкового навантаження збільшує інвестиції на 3,3%. У той же час, ПІІ є лише частиною загальних інвестицій в економіку, і важливо, зростають загальні інвестиції при зменшенні податкового навантаження. Робота Klemm & Parys 2012 свідчить за даними 40 країн, де надавалися податкові преференції, що зростання ПІІ (викликаний преференціями) не призводить до зростання загальних інвестицій, тобто в цьому випадку ПІІ, ймовірно, заміняють інші капіталовкладення. Крім того, ПІІ можуть бути не цією інвестицією, а засобом податкової оптимізації (наприклад, гроші виводяться на Кіпр", а потім інвестуються в «Україну").
Існує вплив податкових пільг на науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи (R&D), але, наприклад, дослідження Bloom & Griffith & Van Reenen (2007) для 9 розвинених країн у період 1979-1997 рр.., тобто в країнах з добре працюють інститутами, показали, що довгостроковий ефект від податкових преференцій приблизно дорівнює їх обсягом, а короткостроковий — значно менше. Це означає, що пільги настільки ж ефективні, як і субсидії на R&D, які можна надавати за рахунок коштів платників податків у разі відсутності преференцій.
Коли працюють пільги?
Економічна теорія доводить, що індустріальні парки і дирижизм доцільні лише в окремих випадках. Зокрема, найбільш популярним аргументом на користь дирижизму є теорія "молодої галузі". Тобто, певна галузь економічної діяльності стає конкурентоспроможною тільки при певному масштабі виробництва. Щоб набрати такий рівень випуску, новостворена галузь потребує тимчасової підтримки: податкові преференції дають ресурси на інвестиції і науково-дослідні і дослідно-конструкторські роботи (R&D), а митні обмеження захищають галузь від конкуренції ззовні. Таким чином, індустріальні парки і дирижизм — це підтримка нового (інноваційного) виробництва.
На практиці забезпечити такі умови майже неможливо. Дослідження показують, що в кінцевому підсумку підтримку отримують не нові галузі, а згасаючі (зрілі) галузі (наприклад, вугільна). Чому? У переважній більшості випадків — через їх більшої політичної ваги і можливостей для лобізму. Оскільки не можна обмежити політичний вплив таких згасаючих галузей, більш ефективним способом підтримки «молодих галузей" [пряма] підтримка R&D, але для цього не потрібні «індустріальні парки" в тому вигляді, як зараз пропонується!
Досить часто, коли наводяться приклади успішності податкових пільг для залучення інвестицій або створення робочих місць, то, крім вартості цих пільг для бюджету, не враховується той факт, що пільги спотворюють економічні стимули. Так, наприклад, якщо область А вводить податкові пільги, те підприємство, яке при їх відсутності розмістилося б в області Б, оскільки там краще логістика і більш придатна робоча сила, що приходить в область А. Таким чином, загальна кількість робочих місць в країні не збільшується. Навпаки, виникає неефективне розміщення ресурсів.
З іншого боку, значна частина підприємств добувної галузі критично зав'язані на місце видобутку корисних копалин і, відповідно, вони створювали б потужності і без додаткових пільг, особливо враховуючи той факт, що коливання світових цін на ці ресурси часто перевищують будь-які податкові преференції.
Отже, пропоновані зараз в Україні «індустріальні парки" та «підтримка нових фірм" добре виглядають лише в теорії (і то не завжди), а на практиці майже завжди (і завжди в країнах зі слабкими інститутами) призводять до втрат бюджету і спотворення економічних стимулів.
Висновки
Підводячи підсумки, можна відзначити, що:
- в институционально слабых экономиках налоговые льготы не имеют значительного положительного эффекта;
- стимулирование отдельных групп / отраслей всегда должно проходить независимый анализ затрат-выгод и имеющихся альтернатив;
- введение льгот внутри страны часто приводит к перераспределению имеющихся активов, а не к созданию новых;
- льготы для отдельных предприятий или отраслей всегда означают большее налоговое бремя для остальной экономики. Не существует бесплатных обедов!
- неравные правила игры всегда создают возможности для коррупции. В случае Украины эти возможности, скорее всего, будут использованы.
Появление законопроектов, предлагающих налоговые и таможенные льготы под видом введения «индустриальных парков" являются, на наш взгляд, сигналом успешности реформ. Дело в том, что провластные элиты потеряли обычные источники ренты из-за более прозрачных публичных закупок, лучшего менеджмента госпредприятий и т.д. Это подталкивает их к поиску новых (или возвращению старых) источников ренты. Задача гражданского общества — не допустить возвращения более экстрактивных институтов, так как именно они являются причиной низкого экономического развития страны (см., напр., Аджемоглу, Робинсон). Мы стоим только в начале пути к построению страны равных возможностей, поэтому создание преференций для определенных предприятий или отраслей означало бы, что мы снова сбились с пути..
Авторы: Редакционная коллегия VoxUkraine
Решта новин