У всьому цивілізованому світі ще з минулого століття великі державні інвестиційні проекти проходили через ретельну фінансову та економічну оцінку для того, щоб отримати державне фінансування.
І лише в Україну такий підхід прийшов 5 років тому, пише НВ.
До 2015 року фінансування державних інвестиційних проектів відбувалося в ручному режимі: ніякої відкритості, ніякого обґрунтування, ніяких критеріїв відбору. У 2015 році відбулася реформа в управлінні державними інвестиціями, сутність якої полягала у створенні прозорої системи та процесів підготовки, відбору і впровадження державних інвестиційних проектів.
Мова йде про інвестиційні проекти, що реалізуються шляхом здійснення державних капітальних вкладень в об'єкти державної власності. Тобто це проекти, що фінансуються з державного бюджету на безповоротній основі. Як правило, такі проекти не цікаві приватному інвестору і здебільшого неприбуткові, але економічно та соціально вигідні.
Міністерство фінансів щороку затверджує максимальний розмір капітальних видатків, що можуть бути спрямовані на впровадження державних інвестиційних проектів. Це досить невеликі суми в порівнянні з загальним обсягом капітальних видатків державного бюджету.
Наприклад, у 2019 році Мінфін виділив 2,3 млрд грн, які були спрямовані на реалізацію 34-проектів, але для завершення цих проектів протягом наступних декількох років необхідні ще десятки мільярдів гривень. Щоб отримати фінансування з визначеної Мінфіном суми, ініціатору державного інвестиційного проекту необхідно пройти через низку оцінок та конкурентний відбір.
Отже, через які бюрократичні кола пекла повинен пройти державний інвестиційний проект, щоб отримати кошти з бюджету?
Ініціювання та розробка проектів відбувається в кілька етапів.
На першому етапі ініціатор проекту повинен підготувати концептуальну записку, в якій він має обґрунтувати необхідність реалізації проекту. Основним моментом на етапі ініціювання проекту є відповідність його мети цілям, визначеним у національних та секторальних стратегічних документах.
На варті проходження проекту до наступного етапу стоїть головний розпорядник бюджетних коштів, який приймає рішення, чи варто реалізовувати проект чи ні. Якщо все ж таки варто, ініціатор проекту дістається наступного етапу — розробки техніко-економічного обґрунтування.
Техніко-економічне обґрунтування державних інвестиційних проектів відрізняється від бізнес-проектів. Одна з найяскравіших відмінностей — потреба в аналізі вигід та витрат державного проекту (cost-benefit analysis). Цей дуже важливий, але нерозвинутий метод аналізу проектів в Україні, вперше з’явився в США, згодом його перейняв і ЄС, і вже аж тоді він потрапив до нашої країни. Основна ідея аналізу вигід та витрат полягає в квантифікації та монетизації вигід усіх стейкхолдерів проекту, розрахунку того, які вигоди отримає держава, бізнес, суспільство в цілому від впровадження того чи іншого проекту. Також це розрахунок прямих та непрямих витрат усіх суб'єктів, на яких вплине впровадження проекту.
Підготовлене техніко-економічне обґрунтування знову стикається з бар'єром проходження до конкурсу на рівні головного розпорядника. Головний розпорядник проводить так звану державну експертизу проекту та складає висновок, який дозволяє або не дозволяє рухатися далі на шляху до відбору на фінансування.
Відібрані проекти доходять до Мінекономіки. Вже тут вони проходять перевірку на відповідність вимогам і критеріям допуску до конкурсу на фінансування. Проекти, які пройшли перевірку в Мінекономіки потрапляють на конкурс, під час якого Міжвідомча Комісія голосує за їх фінансування.
Міжвідомча Комісія, яка відбирає проекти для фінансування шляхом голосування, складається з міністрів та депутатів. Такий склад комісії, з одного боку, несе в собі певні ризики, як наприклад, голосування за популярніші проекти, а не ті, які об'єктивно принесуть державі більше вигід. Проте з іншого боку, скільки доведеться заплатити за членство в Комісії незалежному експерту, щоб він проголосував дійсно об'єктивно, без махрового популізму і з тверезою оцінкою? Та й варто чесно зазначити: будь-який незалежний експерт вже завтра може стати залежним.
У разі надання фінансування для реалізації проекту, законодавство вимагає проведення жорсткого моніторингу, за результатами якого фінансування може припинитися, якщо проект не реалізовується згідно з планом. Невикористані кошти на деякі проекти протягом року можуть бути розподіленими серед інших проектів, успішніших у впровадженні та тих, на реалізацію яких не вистачило коштів під час попереднього відбору. Подібні рішення приймає все та ж Міжвідомча Комісія.
Чого не вистачає системі на даний момент
Одне із слабких місць у системі управління державними інвестиційними проектами — нестача кваліфікованих кадрів в межах державних установ, які готують проекти. Для того, щоб підготувати якісне техніко-економічне обґрунтування з фінансовою моделлю та аналізом вигід та витрат, з прогнозом впливу на довкілля та технічним рішенням, необхідна проектна команда зі спеціалістів різних напрямів, чого не вистачає ініціаторам проектів.
У нагоді державним установам стали б консалтингові компанії з розробки проектів, проте варто зауважити, що в Україні досить мало методичних напрацювань з дослідження особливостей аналізу державних інвестиційних проектів, що повинні бути основою методології в роботі таких компаній. Розгляд державного інвестиційного проекту з точки зору бізнесу — це не найкращий метод. Україні варто було би брати приклад з Європейського Союзу, який дає роботу багатьом мозковим центрам (think-tanks), що розробляють методики аналізу проектів чи регуляторних ініціатив в тій чи іншій галузі.
Проекти, ініціатори яких (міністерства країн — членів Євросоюзу) хотіли б отримати фінансування на реалізацію з фондів Європейського союзу, розробляються згідно з визначеною структурою та рекомендаціями, проте є один досить цікавий елемент цієї системи. У структурі Європейського інвестиційного банку існує офіс, JASPERS, покликаний надавати консультації розробникам таких проектів. При цьому акцент у такій технічній допомозі ставиться на те, що якісно розроблений проект може зацікавити інвесторів та кредитні установи для співфінансування з державними фондами ЄС. Це практика, на яку дійсно варто звернути увагу та за можливості впровадити в Україні.
Не вистачає нам також стратегічного та економічного підходу, усвідомлення того, що існує багато шляхів вирішення проблеми й іноді недобудову краще знести, ніж добудовувати. Часто в державному секторі забувають, що фінансування проекту — це лише механізм його реалізації і залишають мету проекту та його внесок в економічний та соціальний розвиток держави на задньому плані.
Стратегічний підхід та методологічна база з розробки проектів, як основа ефективності використання державних коштів
Отже, система управління державними інвестиційними проектами була успішно запущена, проте, як показує практика, є деякі недоліки, усунення яких сприяло б більш ефективному інвестуванню державних коштів у проекти. Однією із суттєвих проблем системи є відсутність галузевих досліджень та методологій аналізу проектів, що могли б зробити значний внесок у підвищення якості розробки та планування державних інвестиційних проектів.
Проте основою всіх проблем є відсутність стратегічного бачення потреб в державних інвестиціях як на рівні головних розпорядників, так і на загальнодержавному рівні. Координація між різними механізмами фінансування державних інвестиційних проектів та стратегічні вимірювані орієнтири, на які можна було б опиратися при розробці та плануванні проектів — це те, чого критично не вистачає системі управління державними інвестиціями в Україні.
Решта новин